Em 31 de agosto de 2026, foi publicada no Diário Oficial da União a Resolução ANTT nº 6.088, de 27 de agosto de 2026, que aprova a primeira norma do Regulamento das Condições Gerais de Transporte Ferroviário, denominada Regulamento de Outorgas Ferroviárias (ROF 1). A Resolução entra em vigor em 5 de outubro de 2026 e revoga as Resoluções ANTT nº 5.987/2022 e nº 6.058/2024. Com isso, passa a reunir, em um único instrumento, regras aplicáveis às concessões e às autorizações de ferrovias sob competência da ANTT.
A medida representa uma etapa relevante da modernização do ambiente regulatório ferroviário iniciada pela Lei nº 14.273/2021, conhecida como Lei das Ferrovias, e regulamentada pelo Decreto nº 11.245/2022. A expectativa é de aumento da previsibilidade regulatória e de facilitação para estruturação de novos projetos.
A seguir, destacamos os principais temas e novidades do ROF 1.
1. Consolidação regulatória e aplicabilidade
Em primeiro lugar, o ROF 1 promove uma importante consolidação regulatória. Até então, os requerimentos de autorização eram disciplinados pela Resolução ANTT nº 5.987/2022, enquanto os chamamentos públicos para autorizações seguiam a Resolução ANTT nº 6.058/2024. O ROF 1 reúne essas matérias e também estabelece regras gerais para as concessões ferroviárias.
Quanto às concessões, a norma aplica-se aos contratos celebrados após sua entrada em vigor, aos contratos aditados para incorporá-la, com anuência expressa da concessionária, e aos contratos anteriores que façam remissão genérica à regulamentação da ANTT, desde que não contenham disposição em sentido diverso.
Quanto às autorizações, aplica-se aos contratos de adesão celebrados após sua entrada em vigor e àqueles posteriormente aditados para se adequarem às novas regras.
2. Modelos operacionais
A outorga poderá abranger a gestão da infraestrutura ferroviária, a operação do transporte ou ambas as atividades. O ROF 1 prevê três modelos de exploração, aplicáveis tanto às concessões, sujeitas ao regime público, quanto às autorizações, sujeitas ao regime privado. O modelo de cada projeto será definido no respectivo instrumento de outorga.
No modelo vertical, a mesma empresa administra a infraestrutura ferroviária e realiza o transporte. Em termos simples, quem gerencia os trilhos também opera os trens, sem que a definição desse modelo preveja a atuação de terceiros operadores.
No modelo aberto (open access), há separação entre a administração da infraestrutura e a operação do transporte. O outorgado gerencia a ferrovia e deve assegurar o acesso aos operadores ferroviários autorizados, que utilizam a infraestrutura para prestar os serviços de transporte.
No modelo compartilhado, o outorgado também administra a infraestrutura e opera o transporte, como ocorre no modelo vertical. A diferença é que a malha admite a atuação de terceiros operadores ferroviários autorizados. Assim, o gestor da infraestrutura pode operar seus próprios trens e, ao mesmo tempo, permitir que outros operadores utilizem a ferrovia.
A diferença central entre os modelos está na forma de organização das atividades e no grau de abertura da infraestrutura. No modelo vertical, gestão e transporte permanecem integrados no mesmo operador. No modelo aberto, essas atividades são separadas. No modelo compartilhado, permanecem integradas, mas terceiros operadores autorizados também podem utilizar a ferrovia.
A definição desses modelos é relevante para a estruturação de novos projetos, para a concorrência no setor e para o avanço da interoperabilidade ferroviária, entendida como a capacidade de trens de diferentes operadores circularem em malhas distintas de forma segura e contínua.
3. Regime público das concessões ferroviárias
No regime público, a exploração da ferrovia é outorgada por meio de contrato de concessão. O ROF 1 disciplina a estrutura desses contratos, sua relação com a regulamentação da ANTT e diversos aspectos de sua execução. Para concessionárias atuais e empresas interessadas em futuras concessões, a norma oferece uma referência mais clara sobre obrigações, riscos e mecanismos de gestão contratual.
Conteúdo dos contratos e alocação de riscos
O ROF 1 detalha as cláusulas obrigatórias dos contratos de concessão. Entre os temas que deverão ser tratados estão o objeto e a área concedida, o prazo e as condições de prorrogação, os bens vinculados, o capital social mínimo, a alocação de riscos, as tarifas máximas, a capacidade de transporte e os investimentos necessários quando a ferrovia ou determinado trecho atingir o nível de saturação.
A norma exige ainda a contratação de seguros de responsabilidade civil geral e de riscos operacionais, admitindo outros meios de garantia previamente aprovados pelo autorregulador ferroviário.
Reequilíbrio econômico-financeiro
O reequilíbrio econômico-financeiro é o mecanismo utilizado para restabelecer as condições econômicas originalmente pactuadas quando eventos previstos na legislação, no contrato ou na matriz de riscos alteram de forma relevante os custos ou as receitas da concessão.
O ROF 1 prevê diferentes formas de recomposição, como revisão tarifária ou do valor de outorga, pagamento direto entre a concessionária e a União, acréscimo ou supressão de obrigações, alteração do prazo contratual, uso de saldos de contas vinculadas e modificação da política tarifária, de subsídios ou de contraprestações públicas. Esses mecanismos podem ser combinados, o que amplia as alternativas para adequar a solução às características de cada projeto.
Aplicação da regulação aos contratos existentes
A norma será aplicada aos novos contratos de concessão, aos contratos aditados para sua incorporação com anuência da concessionária e aos contratos anteriores que façam remissão genérica à regulamentação da ANTT, desde que não exista disposição contratual em sentido diverso.
Nas matérias expressamente disciplinadas, o contrato prevalece sobre a regulamentação da ANTT. Quando o contrato for omisso ou insuficiente, a regulamentação será aplicada de forma subsidiária. As partes também poderão adotar integralmente a regulação da ANTT por meio de termo aditivo.
Essa regra exige que cada contrato e seus anexos sejam analisados individualmente para identificar quais disposições do ROF 1 terão aplicação, quais dependerão de aditivo e quais serão afastadas por previsão contratual específica.
Fiscalização, informações e desempenho regulatório
As concessionárias deverão comunicar imediatamente fatos relevantes para o desenvolvimento da concessão e fornecer à ANTT informações sobre tráfego, acidentes, conservação, aspectos socioambientais, obras, investimentos, desempenho operacional, bens, tarifas e preços praticados.
A Agência poderá exigir acesso direto e em tempo real aos sistemas, dados e informações da concessão. Como regra, os custos de adaptação dos sistemas internos às exigências de fiscalização serão suportados pela concessionária. Em caso de alteração tecnológica superveniente com impacto extraordinário, poderá ser avaliada a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro.
O ROF 1 também prevê a classificação periódica das concessionárias a partir de indicadores de desempenho regulatório e amplia a divulgação pública de informações sobre contratos, obras, reajustes, revisões, pagamentos e pedidos de reequilíbrio. Para as empresas reguladas, esse conjunto de medidas aumenta a importância da governança de dados, da rastreabilidade das informações e da preparação para avaliações comparativas de desempenho.
A norma assegura garantias processuais às concessionárias, como o direito de petição, o acesso aos processos e a realização de reuniões com representantes da ANTT. Ao mesmo tempo, prevê multa de 0,1% a 0,2% do faturamento anual nos casos de exercício abusivo do direito de petição ou litigância de má-fé, observados o processo administrativo e o teto legal aplicável.
Transporte ferroviário de passageiros no regime público
As exigências gerais do regime público também se aplicam, no que couber, às concessões de transporte ferroviário de passageiros. Para esses contratos, o ROF 1 estabelece requisitos adicionais relacionados ao nível de serviço, à oferta operacional, aos padrões de desempenho, à segurança, à acessibilidade e à integração intermodal e urbana. Também devem ser previstos critérios e gatilhos para ampliação da capacidade e realização de investimentos.
A norma também admite, especificamente nesses contratos, receitas alternativas, complementares ou acessórias, como exploração imobiliária no entorno das estações, publicidade, atividades comerciais e cessão de naming rights. Essas fontes podem contribuir para a viabilidade econômico-financeira dos projetos e devem ser consideradas desde a modelagem da concessão.
4. Regime privado das autorizações ferroviárias
No regime privado, a exploração ferroviária ocorre mediante autorização. O ROF 1 prevê duas formas de obtenção dessa outorga: (i) por requerimento apresentado diretamente pelo interessado à ANTT; ou (ii) por chamamento público promovido pela Agência.
Requerimento direto
A norma mantém o requerimento direto à ANTT como forma de obtenção da autorização. O procedimento pode abranger projetos destinados ao transporte de cargas, de passageiros ou de ambos. Se o pedido for aprovado, a outorga será formalizada por contrato de adesão celebrado entre a pessoa jurídica requerente e a União, por meio da ANTT. O contrato terá prazo de 25 a 99 anos, com possibilidade de prorrogações sucessivas.
Para os pedidos de autorização de ferrovias, a documentação inclui memorial descritivo, indicação georreferenciada do traçado, Relatório Executivo dos Estudos de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental (EVTEA), documentos de regularidade fiscal, comprovação de inexistência de processo de falência e comprovante de existência jurídica da requerente.
O EVTEA poderá ser simplificado ou completo, conforme o porte e a complexidade do empreendimento. O formato simplificado será admitido apenas quando forem atendidos cumulativamente os critérios previstos na norma, relacionados à extensão e à função do corredor, à complexidade da interconexão, ao potencial impacto concorrencial e à sensibilidade socioambiental. A ANTT poderá exigir estudos adicionais ou reenquadrar o nível de aprofundamento mediante decisão motivada.
Chamamento público
Para ferrovias não implantadas, ociosas, desativadas, devolvidas ou em processo de desativação ou devolução, a ANTT poderá realizar chamamento público. Nesse caso, a iniciativa parte da Agência, que publicará edital com a descrição do objeto, as condições de participação, os documentos de habilitação, os critérios de seleção e a minuta do contrato de autorização.
A autorização resultante do chamamento público será formalizada por contrato de autorização. O ROF 1 estabelece expressamente o conteúdo mínimo desse contrato, incluindo objeto, prazo de 25 a 99 anos, cronograma de implantação ou recapacitação, parâmetros de segurança, regras de compartilhamento da malha, obrigações de prestação de informações, garantias, penalidades e datas limite para licenciamento, conclusão dos investimentos e início da operação.
A norma considera ocioso, entre outros casos, o trecho que não tenha tráfego comercial por mais de dois anos ou que registre até dois trens de carga ou passageiros por semestre.
Se houver mais de uma proposta, a regra geral será a seleção pela maior oferta de pagamento pela outorga. Nos projetos de transporte de passageiros, o edital poderá adotar critérios combinados, como benefício ao usuário, segurança operacional, integração intermodal, nível de serviço, modicidade tarifária e menor necessidade de aporte público.
Extinção da autorização
As regras de extinção aplicam-se a todas as autorizações, sejam elas decorrentes de requerimento direto ou de chamamento público. O ROF 1 prevê as seguintes hipóteses:
- Término do prazo contratual, quando se encerra o período da autorização sem prorrogação.
- Cassação, quando a autorizatária perde as condições necessárias à continuidade da autorização por negligência, imperícia ou abandono, não obtém as licenças ambientais nos prazos regulamentares ou deixa de iniciar a operação na data prevista no contrato.
- Caducidade, em caso de infrações graves ou descumprimentos reiterados, como dificultar a fiscalização, deixar de prestar informações, descumprir medidas de segurança, perder as condições de habilitação ou transferir irregularmente a autorização.
- Decaimento, quando lei posterior proíbe a atividade ou impede sua exploração em regime privado e a manutenção do contrato se torna incompatível com o interesse público. Nessa hipótese, a operadora terá direito a prazo suficiente para amortizar o investimento ou à indenização equivalente aos ativos não amortizados.
- Renúncia, por decisão unilateral da autorizatária, mediante manifestação escrita, irrevogável e irretratável. A renúncia, por si só, não gera punição, mas não afasta multas já aplicadas nem obrigações perante terceiros.
- Anulação, quando houver irregularidade insanável no ato que concedeu a autorização.
- Falência da autorizatária.
Com a extinção, os bens e as infraestruturas implantados no âmbito da autorização não revertem ao Poder Público. Permanecem de titularidade da autorizatária e poderão ser alienados, cedidos ou transferidos a terceiros, inclusive a uma nova autorizatária. A continuidade da operação ferroviária dependerá de prévia anuência da ANTT. A autorizatária não terá direito a indenização do Poder Público pelas melhorias ou pelos investimentos realizados na infraestrutura.
Direito de preferência das concessionárias e área de influência
O ROF 1 regulamenta o direito de preferência previsto no art. 67 da Lei das Ferrovias. Caso uma ferrovia a ser autorizada esteja na área de influência de uma concessão já existente, a concessionária poderá exercer seu direito de preferência para obter a autorização, em condições idênticas ao requerente original.
A norma define os raios da área de influência, que variam conforme a distância do porto de destino mais próximo. Para segmentos a até 300 km do porto, o raio é de 100 km. Para segmentos entre 300 e 600 km, o raio é de 200 km. Para segmentos com mais de 600 km, o raio é de 450 km.
O direito de preferência aplica-se às ferrovias requeridas ou oferecidas até 6 de fevereiro de 2027. Após essa data, mesmo que o projeto esteja na área de influência de uma concessão existente, a concessionária concorrerá em igualdade de condições com os demais interessados. A ausência de manifestação no prazo de 15 dias, assim como o desinteresse ou o descumprimento das exigências aplicáveis, poderá acarretar a perda do direito de preferência.
A concessionária que exercer o direito de preferência deverá constituir uma Sociedade de Propósito Específico (SPE) para explorar o objeto da autorização, com patrimônio apartado.
5. Autorregulação ferroviária
O ROF 1 também disciplina a autorregulação ferroviária. As operadoras poderão constituir entidades associativas privadas, sem fins lucrativos, para tratar de questões técnico-operacionais de seus associados. Entre suas atribuições estão elaborar normas voluntárias, conciliar conflitos não comerciais, coordenar o controle operacional das malhas e aprovar programas de gestão de manutenção, riscos e garantias das operações.
Essas entidades serão supervisionadas pela ANTT. A Agência poderá afastar normas incompatíveis com a legislação, participará do processo de elaboração normativa e continuará responsável por decidir contestações e conflitos ferroviários não solucionados pela autorregulação.
Impactos práticos
O ROF 1 exige atenção imediata de concessionárias, autorizatárias, investidores, operadores e usuários. Entre as medidas recomendadas estão revisar os contratos existentes para verificar a incidência das novas regras, avaliar projetos e pedidos de autorização à luz dos novos requisitos, acompanhar possíveis chamamentos públicos e mapear os efeitos do direito de preferência antes de 6 de fevereiro de 2027.
A equipe de Direito Administrativo e Projetos Governamentais de TozziniFreire Advogados está preparada para auxiliar na análise de contratos de concessão e autorização, na estruturação de requerimentos e estudos, no acompanhamento de chamamentos públicos, no exercício do direito de preferência, em pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro e na adequação de processos internos de governança, prestação de informações e conformidade regulatória.
